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关于完善PPP项目合作机制的建议(团体提案)
发布日期:2018-04-09

近年来,我市把握国家大力推广使用政府与社会资本合作模式的契机,立足本地实际、积极探索和创新推广运用PPP模式的方式方法, 扎实有序推进PPP工作,取得积极成效,2015年荣获浙江省政府和社会资本合作(PPP)示范市称号。“十三五”是我市与全省同步高水平实现小康社会的重要时期。我市PPP模式推广运用三年来,在上级政府的支持下取得了显著成效,但要让PPP模式成为我市扩大有效投资、经济增长的重要手段,仍存在诸多问题及困难。

一、我市项目储备质量不高,影响PPP模式的长远发展

1.我市PPP项目储备数量不多。PPP项目与传统建设模式相比,程序更为复杂,实施的时间更长。2015至2017年我市PPP项目计划实施100个项目,其中市本级项目33个,较大部分还处于项目前期阶段,难以满足PPP模式有序推进的需要。

2.我市PPP项目的运作方式较单一。当前PPP项目的发起主要是政府部门,由行业主管部门从政府投资计划中选择适当的项目采用PPP模式,因发起单位人员对PPP运作方法不熟悉,不能很好地结合项目情况选择适当的运作方式,造成运作方式单一,不利于调动社会资本参与PPP项目的积极性。

3.我市PPP项目以政府付费为主。政府人员相对缺乏企业经营经验,难以出台创新办法,对项目的经营性考虑不周全,考虑涉及的经营内容不全面,不能充分发挥社会资本的经营优势。

二、立法滞后未到位,PPP存在制度障碍

1.PPP立法滞后缺乏顶层设计。目前可用于PPP项目的法律法规,多以行业部门发布的形式存在,如财政部、发改委、地方政府相继制定了有关PPP项目操作意见,但国家顶层设计未出台,现行法律法规与PPP法规之间存在冲突,且不能适合PPP项目,影响了PPP项目推广。

2.跨部门管理协调机制需完善。PPP项目从立项审批,施工建设,到项目监管,涉及很多部门、单位,无论哪个部门、单位出现问题,都会影响项目推进,还需进一步完善跨部门管理协调机制。

3.影响PPP项目的因素仍然存在。项目审批、变更、政策处理等影响建设进度的因素仍然存在。我市开工建设的PPP项目均不同程度受到政策处理等因素的影响。

三、社会合作方、咨询机构水平不能适应PPP发展需求

1.我市咨询机构水平需进一步提高。PPP项目前期工作主要由咨询机构实施,如方案设计、财务测算、招标采购,以及财务、法律、工程等方面的咨询;选好咨询机构是PPP项目实施的重要环节,也是PPP项目能否成功的关键因素之一。

2.我市社会合作方的项目数量快速增加。PPP项目投资数额大、合作时间长、投资情况复杂,增加了合作方投资风险,使得参与PPP项目和社会合作方数量减少,相对降低了项目竞争性;我市有多个项目的社会合作方为同一家公司,增加了项目不确定风险。

四、项目融资难制约PPP模式的推进

1.我市融资受到金融制度的制约。PPP项目资本金占总投资的30%左右,其余的资金需要融资。目前PPP项目的土地使用权采用划拨形式,项目公司不拥有资产的所有权,不能满足传统银行融资的要求,PPP项目在银行贷款融资时受到限制。

2.我市PPP专项资金的支持力度需加强。PPP项目是政府支持发展的行业,各级政府出台很多政策支持,但专项资金金额还有待增加并明确使用对象,以便发挥专项资金应有的杠杆作用。

3.我市PPP引导基金设立还没有足额到位。引导基金是创新财政支持经济发展方式,增加财政资金杠杆效应的有效手段。为解决PPP项目的资金问题,中央和省政府都大力推进PPP专项基金,但由于各种原因,我市PPP专项基金设立还没有足额到位。

五、政府部门人力不足,不能很好履行职责

1.我市政府部门的管理思维还没完全转变。一些部门没有正确认识和理解PPP,认为推广PPP只是财政部门化解债务的一种手段,缺乏主动承担PPP工作的积极性,没有积极的学习和了解PPP知识。部分人员在工作中应对问题迟缓,影响了PPP项目的推进进度。

2.我市实施机构人力不足。目前我市PPP项目由行业主管部门实施,人员从各个处室抽调组成,人员平时以业务工作为主,没有项目管理经验,对PPP流程不熟悉,加上日常工作繁重,参与PPP的时间减少,方案的确定只能依赖于中介机构,对提交的实施方案不能承担起监管与审核职责,提交政府职能部门审查的文本质量不高。

为进一步完善政府和社会资本合作机制,建议如下:

一、坚持以市场为主导,增强项目盈利能力

1.我市推广PPP模式要与投资体制改革相适应。PPP模式是固定资产投资的一种新模式,介于私人投资与政府投资之间,每一种投资模式都有自己独特的优势也有自己的不足,PPP模式使用恰当可以发挥二者的优势,如果使用不当,可能二者的劣势同时存在。

2.拓宽我市PPP项目的盈利渠道。PPP项目谋划要充分利用各类经营模式,如通过盘活资产、资产溢价、品牌价值等方式盈利。PPP项目要通过模式创新让社会资本有更多的获利渠道,发挥企业的经营优势,加大对社会资本的吸引力。

3.充分发挥社会资本的经营优势。 我市落地PPP项目的设计等前期工作主要由政府方承担为主,不能很好地发挥社会资本创新优势,造成财政负担过重。PPP模式是引进先进的管理和技术,合作时政府只明确项目的产出需求,少约定具体的方案,积极配合社会资本进行盈利模式的设计创新,使社会资本有更大的创新空间, 并获取合理的投资回报。

二、进一步深化改革,激发社会投资活力

1.健全机制,完善顶层设计。PPP模式要同时发挥好政府和市场作用,一方政府要勇于承担,干好自己该干的事,主导重大决策、组织制定规划、确定标准规范、提供政府支持,为社会资本进入PPP模式创造宽松环境,给社会资本更多更大的选择空间。

2.加强部门合作、及时破解难题。PPP项目与传统基建模式有差别,从审批开始就涉及许多部门,特别在原有法律法规与PPP规章存在冲突的情况下,我市审批部门更要敢于担当,主动为PPP模式发展创造条件,在项目推进中要主动加强服务意识,及时了解项目推进中存在的问题并协调解决。

3.提供政策保障,加强项目推进。落实和完善国家支持公共服务事业的优惠政策,公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的,可按规定享受相关税收优惠政策。比如在规划土地指标时,优先考虑PPP项目用地。我市要立足本地实际,依据相关规定,出台地方性政策,进一步保障政府和社会资本合作项目的推进。

三、做好精细管理,选好合作伙伴

1、选好适宜的合作伙伴。我市经过三年PPP模式的广泛宣传,社会各界对PPP认识有较大的提高,有更多的企业想介入PPP模式,操作能力也基本能够满足项目的需要。政府要进一步加大对本地企业的扶持力度,开展业务培训,提高企业参与PPP模式的能力。

2、做好前期管理工作。在PPP项目建设中有个“二八”定律,项目前期成本占总成本的20%,而造成的影响可达80%,后期的成本占总成本的80%,而只影响项目造价的20%,项目的前期管理是控制项目造价的基础。PPP项目合作模式复杂、期限长,前期管理质量对PPP项目尤为重要。

四、做好融资创新,保障项目推进

1.为提高PPP项目融资成功率,我市政府部门需积极协调金融机构创新符合PPP模式的信贷方式,推动信贷评审由抵质押物向项目现金流转变,以政府合同信用打消金融机构顾虑,鼓励和支持金融机构为PPP项目提供融资、保险等服务,鼓励地方融资性担保机构为PPP项目提供担保支持;充分利用省级再担保公司的平台,为PPP项目提供再担保服务。 

2.进一步优化结构,壮大PPP产业基金运作模式。PPP项目需要有足够的资金,地方政府、国有企业因债务约束因素的影响,项目资金投入有限,壮大产业基金化解资金短缺的困境是当前推动我市PPP项目建设的一条重要途径, 以促进PPP项目的尽快落地。

3.加大扶持力度,用好财政专项资金。我市财政部门应积极研究,有效统筹财政资金,综合运用投资补助、财政补贴、贷款贴息等形式,在资金安排上对公共服务领域采用PPP模式建设的项目给予倾斜,落实好国家支持公共服务领域PPP项目的财政税收优惠政策。

五、加强服务指导,提高实施质量

1.着力提升业务能力。采用“请进来、走出去”等形式对行业主管部门、实施机构相关人员开展业务培训工作,并将我市国资营运机构的专业技术人员介入项目实施机构参与项目建设,提高业务操作能力。强化项目过程监管,定期邀请专业机构参与项目运维情况进行监测和检查,根据检查结果支付服务费,保证项目的规范实施。

2.落实好不同主体的职责。我市政府部门需进一步优化考核办法,明确相关部门在PPP工作的职责,充分调动工作积极性。实施机构要及时掌握动态,加强对履约情况的管理,及时了解并协助解决遇到的问题,提高履约质量。财政部门要充分发挥协调作用,强化物有所值评价和财政承受能力论证工作,提高决策效率,及时破解项目推进过程中的难点问题,保障项目有序推进。

    3.加强对我市PPP咨询机构的管理。由市财政部门牵头建立PPP咨询机构信息数据库,经科学评级予以公布,解决我市在推进PPP项目中咨询机构选择难等问题;规范PPP咨询机构服务价格, 建立上级财政对下级财政PPP项目咨询服务费的补偿机制, 大力支持本地咨询服务机构的发展,助推我市PPP项目顺利开展。

 

丽水市发展和改革委员会 

关于市政协四届二次会议第38号提案的答复 

  

民革市委会: 

    贵单位在市政协四届二次会议上提出的第38号提案《关于完善PPP项目合作机制的建议》收悉。经认真调查研究,并结合会办单位意见,现答复如下: 

    我市把PPP工作做为改革政府投融资模式、缓解财政保障压力、实现丽水绿色生态发展战略的重要抓手,奋力开辟“绿水青山就是金山银山”新境界的有力支撑,是贯彻落实市委“争先进位大赶超”主题活动的有效载体。通过创新体制机制,探索文化、交通运输、城镇综合开发的新路子,加速项目落地。进一步发挥PPP示范项目对民营企业参与的引导带动作用。加强丽水PPP项目案例宣传、经验分享和模式推广,为丽水建设创新区大花园积累经验、提供示范,加快经济新引擎培育,提升经济增长水平,推动丽水绿色发展。 

    一、2018PPP项目工作进展情况 

    2018年,我市重点推介PPP项目26个,总投资248亿元,涉及交通、水利、社会事业等重点领域,市本级2个,投资69.3亿元,县(市、区)24个,投资178.7亿元。 

    二、主要做法 

    (一)健全制度,明确PPP规范管理的要求  

    一是建立协调机制。成立丽水市政府和社会资本合作(PPP)项目联合审查工作领导小组,编制全市PPP项目年度实施计划,协调项目推进工程中的相关问题。细化明确我市PPP项目财政管理相关工作流程和要求,明确入库项目审核标准、审核程序、结果运用等。如市财政局成立了推广和运用PPP领导小组,并在经建处设办公室,相关处室为成员单位,负责协调PPP重大事项。二是成立专门机构。依托财政局财务总监管理中心,设立PPP工作指导服务中心,是全省最早成立指导服务中心的地市。PPP项目实施方案编制、投资人采购、合同签订、项目管理等环节积极介入,提供必要的技术支撑和咨询服务三是建立项目联合审查机制。建立“6+X”联合审查机制,对项目前期、采购等工作环节进行审查把关,提高决策的科学性。以市本级为例,严格市本级PPP项目计划决策市政府从严控制2018年PPP项目计划安排,坚持没有运营属性或全部需要政府付费的项目不安排,同时,项目投资总量严格按照政府支付责任限定在10%以内的要求合理控制。 

    (二)多措并举,营造良好的PPP氛围 

    一是落实经费保障推进。及时建立PPP前期经费保障机制,确保PPP项目顺利推进。由于PPP项目前期设计、委托中介咨询、征地拆迁等工作需要大量前期经费,而在当年的实施机构预算中并未安排,为确保PPP项目按计划有序推进,充分发挥基本建设资金调度功能,根据项目实际进度情况及时落实资金。市级银行业金融机构支持地方经济发展业绩考评内容及标准中,就明确:“各银行业金融机构当年有新增PPP项目贷款的,按贷款余额按万分之一给予奖励。”鼓励银行业金融机构创新产品和服务,积极对接PPP项目。二是破解具体项目难题。针对PPP项目推进过程中遇到的困难和问题,听取情况汇报、研究措施,着力推进项目实质进展。到现场调研,并就有关问题进行了专题协调处理。邀请项目实施机构、项目社会资本方召开市本级PPP示范项目推进情况座谈会,协助破解难题,加快示范项目推进。三是加强业务培训。组织市级部门、投资公司、金融机构等单位参加大型培训会,聘请专家,从政策解读、项目谋划、实务操作全方位进行了业务培训,为各级部门推进工作提供指导,提高PPP操作人员的业务素质。 

    (三)完善项目库建设,示范引领树立标杆  

    一是开展PPP项目库规范核查。进一步完善PPP项目库管理,健全动态监测机制,推进PPP持续健康发展。每月对我市各地新增申报PPP项目进行评审,将符合条件的PPP项目纳入省PPP项目库管理,并将项目信息提交财政部。对期限过短的类BT项目、明股实债的项目、物有所值评价和财政承受能力论证手续不完整的项目等不符合财政部规定的,一律不予入库。对因实际情况变化不适合采用PPP模式的或不符合PPP要求的项目,及时作退库处理。二是荣获“PPP示范市”称号。2015年,省财政厅对全省申报PPP示范的市县情况进行了评审,最终确定丽水市、杭州市、义乌市等10个市县为浙江省政府和社会资本合作示范市县,其中丽水市名列第一。三是积极申报示范项目。认真筛选示范项目,积极向财政部、省财政厅申报示范项目,财政部公布的全国PPP示范项目,丽水市本级入选7个,有14个项目已列入省财政示范项目,数量均为全省第一。其中丽水市丽阳溪水系综合整治项目、丽水市植物园项目入选财政部PPP示范项目案例,浙江省入选2个项目均为丽水项目。 

    (加大督查力度,项目稳步落地实施  

建立督查通报机制,要求各单位全力以赴破难题、抓推进,按照打造“最多跑一次”样板项目要求,开通绿色通道,优化办事流程,实行容缺受理、并联审批及时开展PPP项目督查工作,建立PPP项目进展通报机制,定期汇总全市PPP项目进展情况,向市政府报告,并向县(市、区)政府和财政部门通报,督促各地加快推进项目落地。  

    三、下一步工作计划 

  (一)坚持规范推进PPP各项工作。进一步清晰项目入库程序、严格项目入库标准、改进项目入库效率,提高项目库管理水平和入库项目实施质量。把好物有所值评价这个“水龙头”,在识别和准备阶段作为政府决策是否参与PPP模式的依据。提升PPP信息管理透明度,加大信息披露力度,促进市场公平竞争和项目规范运作。 

  (二)严控PPP财政支出“红线”约束。强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。进一步提高PPP项目的财政承受能力论证质量,合理预测本级政府一般公共预算支出,在不突破“红线”的前提下,促进PPP规范可持续发展。严格落实财政部财预〔201750号文要求,严禁各类借PPP变相融资举债的行为,对于不属于公共服务的纯商业开发项目,以及只有建设没有运营的项目一律严格把关,对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不承担项目建设运营风险的伪PPP项目,一律不给予安排财政资金。 

  (三)加快运用PPP模式盘活存量项目。优先支持存量项目申请纳入PPP项目管理库,优化我市PPP项目结构,加快社会投资者的资金回收,丰富民营企业投资机会,提高民营企业融资能力,吸引更多社会资本参与PPP项目建设。 

  ()聚焦重点领域PPP模式运用。吸引社会资本参与重大项目投资,解决制约发展的基础设施瓶颈问题。继续鼓励各金融机构支持和推进ppp项目的融资,加强金融创新,创新担保方式,积极探索以特许经营权、购买服务协议预期收益等设定质押,积极推进ppp项目的发展。拓展PPP模式运用空间,优先推介支持美丽乡村建设、生态环境治理、文化、体育等幸福产业领域项目,通过发挥社会力量的主体作用,有效提高农业、医疗、养老等公共服务供给质量,支持保障和改善民生。 

   (五)夯实PPP实施机构的主体责任。项目实施机构是PPP项目中代表政府方的主体,负责项目准备、采购、监管和移交等工作代表并维护着政府方的利益,同时履行相应职责。因此,要明确实施机构自身主体责任的定位,将项目实施机构的管理职责贯穿于PPP项目全生命周期。要加强PPP项目后续管理机制的研究,明确实施机构在PPP项目实施过程中的监管职责和要点,探索PPP项目绩效考核指标体系,推进PPP项目的全过程监管。 

    最后,衷心感谢贵单位对我市PPP项目工作的关心与支持! 

 

  

丽水市发展和改革委员会 

2018810 

(责任编辑:民革管理员)
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