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关于完善PPP项目合作机制的建议(团体提案)
发布日期:2018-04-09

近年来,我市把握国家大力推广使用政府与社会资本合作模式的契机,立足本地实际、积极探索和创新推广运用PPP模式的方式方法, 扎实有序推进PPP工作,取得积极成效,2015年荣获浙江省政府和社会资本合作(PPP)示范市称号。“十三五”是我市与全省同步高水平实现小康社会的重要时期。我市PPP模式推广运用三年来,在上级政府的支持下取得了显著成效,但要让PPP模式成为我市扩大有效投资、经济增长的重要手段,仍存在诸多问题及困难。

一、我市项目储备质量不高,影响PPP模式的长远发展

1.我市PPP项目储备数量不多。PPP项目与传统建设模式相比,程序更为复杂,实施的时间更长。2015至2017年我市PPP项目计划实施100个项目,其中市本级项目33个,较大部分还处于项目前期阶段,难以满足PPP模式有序推进的需要。

2.我市PPP项目的运作方式较单一。当前PPP项目的发起主要是政府部门,由行业主管部门从政府投资计划中选择适当的项目采用PPP模式,因发起单位人员对PPP运作方法不熟悉,不能很好地结合项目情况选择适当的运作方式,造成运作方式单一,不利于调动社会资本参与PPP项目的积极性。

3.我市PPP项目以政府付费为主。政府人员相对缺乏企业经营经验,难以出台创新办法,对项目的经营性考虑不周全,考虑涉及的经营内容不全面,不能充分发挥社会资本的经营优势。

二、立法滞后未到位,PPP存在制度障碍

1.PPP立法滞后缺乏顶层设计。目前可用于PPP项目的法律法规,多以行业部门发布的形式存在,如财政部、发改委、地方政府相继制定了有关PPP项目操作意见,但国家顶层设计未出台,现行法律法规与PPP法规之间存在冲突,且不能适合PPP项目,影响了PPP项目推广。

2.跨部门管理协调机制需完善。PPP项目从立项审批,施工建设,到项目监管,涉及很多部门、单位,无论哪个部门、单位出现问题,都会影响项目推进,还需进一步完善跨部门管理协调机制。

3.影响PPP项目的因素仍然存在。项目审批、变更、政策处理等影响建设进度的因素仍然存在。我市开工建设的PPP项目均不同程度受到政策处理等因素的影响。

三、社会合作方、咨询机构水平不能适应PPP发展需求

1.我市咨询机构水平需进一步提高。PPP项目前期工作主要由咨询机构实施,如方案设计、财务测算、招标采购,以及财务、法律、工程等方面的咨询;选好咨询机构是PPP项目实施的重要环节,也是PPP项目能否成功的关键因素之一。

2.我市社会合作方的项目数量快速增加。PPP项目投资数额大、合作时间长、投资情况复杂,增加了合作方投资风险,使得参与PPP项目和社会合作方数量减少,相对降低了项目竞争性;我市有多个项目的社会合作方为同一家公司,增加了项目不确定风险。

四、项目融资难制约PPP模式的推进

1.我市融资受到金融制度的制约。PPP项目资本金占总投资的30%左右,其余的资金需要融资。目前PPP项目的土地使用权采用划拨形式,项目公司不拥有资产的所有权,不能满足传统银行融资的要求,PPP项目在银行贷款融资时受到限制。

2.我市PPP专项资金的支持力度需加强。PPP项目是政府支持发展的行业,各级政府出台很多政策支持,但专项资金金额还有待增加并明确使用对象,以便发挥专项资金应有的杠杆作用。

3.我市PPP引导基金设立还没有足额到位。引导基金是创新财政支持经济发展方式,增加财政资金杠杆效应的有效手段。为解决PPP项目的资金问题,中央和省政府都大力推进PPP专项基金,但由于各种原因,我市PPP专项基金设立还没有足额到位。

五、政府部门人力不足,不能很好履行职责

1.我市政府部门的管理思维还没完全转变。一些部门没有正确认识和理解PPP,认为推广PPP只是财政部门化解债务的一种手段,缺乏主动承担PPP工作的积极性,没有积极的学习和了解PPP知识。部分人员在工作中应对问题迟缓,影响了PPP项目的推进进度。

2.我市实施机构人力不足。目前我市PPP项目由行业主管部门实施,人员从各个处室抽调组成,人员平时以业务工作为主,没有项目管理经验,对PPP流程不熟悉,加上日常工作繁重,参与PPP的时间减少,方案的确定只能依赖于中介机构,对提交的实施方案不能承担起监管与审核职责,提交政府职能部门审查的文本质量不高。

为进一步完善政府和社会资本合作机制,建议如下:

一、坚持以市场为主导,增强项目盈利能力

1.我市推广PPP模式要与投资体制改革相适应。PPP模式是固定资产投资的一种新模式,介于私人投资与政府投资之间,每一种投资模式都有自己独特的优势也有自己的不足,PPP模式使用恰当可以发挥二者的优势,如果使用不当,可能二者的劣势同时存在。

2.拓宽我市PPP项目的盈利渠道。PPP项目谋划要充分利用各类经营模式,如通过盘活资产、资产溢价、品牌价值等方式盈利。PPP项目要通过模式创新让社会资本有更多的获利渠道,发挥企业的经营优势,加大对社会资本的吸引力。

3.充分发挥社会资本的经营优势。 我市落地PPP项目的设计等前期工作主要由政府方承担为主,不能很好地发挥社会资本创新优势,造成财政负担过重。PPP模式是引进先进的管理和技术,合作时政府只明确项目的产出需求,少约定具体的方案,积极配合社会资本进行盈利模式的设计创新,使社会资本有更大的创新空间, 并获取合理的投资回报。

二、进一步深化改革,激发社会投资活力

1.健全机制,完善顶层设计。PPP模式要同时发挥好政府和市场作用,一方政府要勇于承担,干好自己该干的事,主导重大决策、组织制定规划、确定标准规范、提供政府支持,为社会资本进入PPP模式创造宽松环境,给社会资本更多更大的选择空间。

2.加强部门合作、及时破解难题。PPP项目与传统基建模式有差别,从审批开始就涉及许多部门,特别在原有法律法规与PPP规章存在冲突的情况下,我市审批部门更要敢于担当,主动为PPP模式发展创造条件,在项目推进中要主动加强服务意识,及时了解项目推进中存在的问题并协调解决。

3.提供政策保障,加强项目推进。落实和完善国家支持公共服务事业的优惠政策,公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的,可按规定享受相关税收优惠政策。比如在规划土地指标时,优先考虑PPP项目用地。我市要立足本地实际,依据相关规定,出台地方性政策,进一步保障政府和社会资本合作项目的推进。

三、做好精细管理,选好合作伙伴

1、选好适宜的合作伙伴。我市经过三年PPP模式的广泛宣传,社会各界对PPP认识有较大的提高,有更多的企业想介入PPP模式,操作能力也基本能够满足项目的需要。政府要进一步加大对本地企业的扶持力度,开展业务培训,提高企业参与PPP模式的能力。

2、做好前期管理工作。在PPP项目建设中有个“二八”定律,项目前期成本占总成本的20%,而造成的影响可达80%,后期的成本占总成本的80%,而只影响项目造价的20%,项目的前期管理是控制项目造价的基础。PPP项目合作模式复杂、期限长,前期管理质量对PPP项目尤为重要。

四、做好融资创新,保障项目推进

1.为提高PPP项目融资成功率,我市政府部门需积极协调金融机构创新符合PPP模式的信贷方式,推动信贷评审由抵质押物向项目现金流转变,以政府合同信用打消金融机构顾虑,鼓励和支持金融机构为PPP项目提供融资、保险等服务,鼓励地方融资性担保机构为PPP项目提供担保支持;充分利用省级再担保公司的平台,为PPP项目提供再担保服务。 

2.进一步优化结构,壮大PPP产业基金运作模式。PPP项目需要有足够的资金,地方政府、国有企业因债务约束因素的影响,项目资金投入有限,壮大产业基金化解资金短缺的困境是当前推动我市PPP项目建设的一条重要途径, 以促进PPP项目的尽快落地。

3.加大扶持力度,用好财政专项资金。我市财政部门应积极研究,有效统筹财政资金,综合运用投资补助、财政补贴、贷款贴息等形式,在资金安排上对公共服务领域采用PPP模式建设的项目给予倾斜,落实好国家支持公共服务领域PPP项目的财政税收优惠政策。

五、加强服务指导,提高实施质量

1.着力提升业务能力。采用“请进来、走出去”等形式对行业主管部门、实施机构相关人员开展业务培训工作,并将我市国资营运机构的专业技术人员介入项目实施机构参与项目建设,提高业务操作能力。强化项目过程监管,定期邀请专业机构参与项目运维情况进行监测和检查,根据检查结果支付服务费,保证项目的规范实施。

2.落实好不同主体的职责。我市政府部门需进一步优化考核办法,明确相关部门在PPP工作的职责,充分调动工作积极性。实施机构要及时掌握动态,加强对履约情况的管理,及时了解并协助解决遇到的问题,提高履约质量。财政部门要充分发挥协调作用,强化物有所值评价和财政承受能力论证工作,提高决策效率,及时破解项目推进过程中的难点问题,保障项目有序推进。

    3.加强对我市PPP咨询机构的管理。由市财政部门牵头建立PPP咨询机构信息数据库,经科学评级予以公布,解决我市在推进PPP项目中咨询机构选择难等问题;规范PPP咨询机构服务价格, 建立上级财政对下级财政PPP项目咨询服务费的补偿机制, 大力支持本地咨询服务机构的发展,助推我市PPP项目顺利开展。

(责任编辑:民革管理员)
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